Ana Montoya Pino*¹

Nilce Aravecchia-Botas*²

Del problema a la solución: orígenes de las políticas de urbanización en favelas y tugurios

El Instituto de Estudios Urbanos, de la Universidad Nacional de Colombia, hizo parte de dicho congreso, con la participación de la profesora Ana Patricia Montoya Pino, junto con la profesora Nilce Aravecchia-Botas de la Universidad de Sao Paulo, como ponentes y coordinadoras de la mesa “Vivienda social y planeamiento en América Latina en la Segunda Posguerra: procesos, agentes e instituciones”. En ese contexto, esta nota es la síntesis de la ponencia presentada por las profesoras, la cual se publicará en las memorias del evento.

La idea de tugurio en Latinoamérica, entre los años 50’ y 60’, pasó de ser un problema, a tratarse como una solución, al introducir en la región los procesos de planificación urbana y la relación entre los sectores público y privado. Según el Censo de población de los Países Latinoamericanos de 1951, el 60% de la población en América Latina era rural y el 40% urbana; mientras que para 1970, según la CEPAL, el 57% era urbana y el 43% rural; cambio que representó un 78% de personas viviendo en habitaciones insalubres, la generación de un proceso de ruralización de las ciudades y por ende prioridad estatal. En ese contexto general, es necesario relativizar la noción de tugurio, bien como una población asistida por políticos, vinculada al asistencialismo, o como un grupo autoconsciente de su papel histórico, revolucionario y autónomo como lo propone el sociólogo chileno Alexis Cortés (2018), aclaración fundamental para su tratamiento. Así, los tugurios se convirtieron en un grave problema social, cuya búsqueda de soluciones inició con la construcción de diagnósticos nacionales y regionales, algunos realizados por misiones económicas del Banco Mundial, bajo la línea del desarrollo económico y la planeación nacional; misiones de la CEPAL y misiones de Economía y Humanismo.

Fuente: Barrio Siloé, Cali, 1957-1958. Archivo CINVA, UNAL.

Los Estados latinoamericanos, en busca de soluciones tomaron el urbanismo funcional y los planos directores como mecanismo de planificación e implementación de procesos de erradicación y construcción de vivienda nueva bajo el modelo de supermanzana, zonificación y unidades vecinales, en el marco de discursos de bienestar y propiedad. Sin embargo, esta situación no dio soluciones; por el contrario, desencadenó complejas condiciones de marginalidad que evidenciaron la creciente escala del problema habitacional, la incapacidad inversionista del Estado, los procesos incipientes de industrialización y la baja capacidad de pago de la población. En este contexto, el CINVA (1952-1972), como programa de cooperación técnica de la OEA, propuso desde la Planificación Integral un proyecto educativo fundamentado en la asistencia técnica y la acción social como mecanismos para el desarrollo comunal y solución al problema habitacional latinoamericano. Esta alternativa se armonizó con otros movimientos desde la sociología y la línea socialista de la iglesia católica, que también reconocieron la necesidad de tratar los tugurios como un fenómeno social de la realidad latinoamericana.

Estas ideas se difundieron a través de cursos, seminarios y congresos como entrada fundamental para repensar el problema regional. Sobresalieron dos encuentros, el Seminario de Técnicos y Empleados en Urbanismo o Carta de los Andes, realizado por el Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento -CINVA-, en Bogotá en 1958 y la Mesa Redonda de Vivienda y Planificación o Carta de Lima, realizada por la Sociedad Interamericana de Planificación -SIAP- en Lima en 1964. Estos documentos, difundidos institucionalmente como la Carta de los Andes el primero y la Carta de Lima el segundo, fueron importantes para la acción sobre las políticas públicas orientadas a la solución de los tugurios. Su origen fueron dos documentos anteriores, el Informe Técnico del Problema de la Vivienda de Interés Social en América Latina de 1953 con el diagnóstico de las condiciones habitacionales en la región; y el informe de la Primera Reunión Técnica Interamericana en Vivienda y Planeamiento, Bogotá 1956, con principios para las políticas nacionales e interamericanas de vivienda y planeamiento; y generaron en 1966 el Seminario de Tugurios, para buscar soluciones a través de planes integrales de corto, mediano y largo plazo.

En términos de la Carta de los Andes, se mantuvo la discusión del Plan Director, pero por primera vez los asentamientos precarios fueron parte de la ciudad latinoamericana y por tanto incluidos en el llamado Plan General Urbano. Fue así, como se propuso la Renovación Urbana, con sus cuatro tratamientos: habilitación, erradicación, rehabilitación, y conservación (CINVA, 1958, p. 46), como el mecanismo para enfrentar el crecimiento descontrolado, el deterioro de las zonas centrales y la formación de zonas marginales en las periferias. De esta manera se hizo conciencia que los procesos de urbanización eran más acelerados que las soluciones de los planes urbanos, y en ese sentido, la erradicación y construcción de vivienda nueva estatal, se quedó corta para responder al problema habitacional regional, mientras que la rehabilitación de barrios se presentó como posibilidad de transformación y mejoramiento, convirtiéndose en componente integral de la planificación comunal. Como cambio de paradigma, admitió la posibilidad de mantener los asentamientos marginales y convertirlos en objeto de mejoras y regularización.

Este informe incorporó experimentos realizados por el CINVA, en San Jerónimo, zona rural de Antioquia, Siloé en Cali, Bello Horizonte y Techo (luego Ciudad Kennedy) en Bogotá. Además, fueron importantes agentes como el arquitecto uruguayo Juan Pablo Terra y el Centro Latinoamericano de Economía y Humanismo; Fals Borda, Ernesto Vautier y Josephina Albano, o corrientes como la Teoría de la Liberación resultado del acercamiento del cristianismo al comunismo latinoamericano, y en ese contexto, el Centro para el Desarrollo Económico y Social de América Latina -DASAL con Roger Vekemans a la cabeza.

Seis años después se complementó, este discurso, con la Carta de Lima en 1964 que reflexionó sobre el rol de la empresa privada en los procesos de promoción, construcción y financiamiento de la vivienda social. Rodman Rockefeller, vicepresidente de la International Basic Economy Corporation -IBEC-, justificó en el gran porcentaje de población urbana sin capacidad de pago, tres acciones convergentes; primero, la implementación de una estrategia para detener el crecimiento explosivo y “desorden caótico” de las ciudades; segundo, “la adopción, […] de medidas para lograr mayor productividad, mejor distribución de la riqueza y el ingreso […] para hacer que toda la población tenga capacidad económica para obtener su vivienda” (SIAP, 1964, pp. 13). Y tercero, apoyarse en profesionales locales que garantizaran el conocimiento de las condiciones físicas, técnicas y económicas nacionales (SIAP, 1964, p.14). El IBEC, en ese momento, como corporación bancaria, contaba con sedes en Puerto Rico, Perú, Argentina y Chile y con esta propuesta ampliaría su presencia en la región.

En esta acción, el sector público y las comunidades tendrían la mayor responsabilidad, mientras que el sector privado tendría un papel colaborativo soportado en la política pública y en la capacitación de profesionales en planificación, resaltando el importante rol de las universidades. Impulsando mecanismos de acceso a la vivienda como cooperativas, esfuerzo propio y ayuda mutua, pero también programas de financiamiento desde el sistema de ahorro y préstamo y el mercado hipotecario a través de corporaciones de ahorro y crédito.

En el marco de estas propuestas el proyecto educativo experimental del CINVA, como condición del Desarrollo Comunal, unificó dos preocupaciones de mediados del siglo XX; una, el interés latinoamericano por la educación de las comunidades rurales y, otra, la intención panamericana de la enseñanza de la planificación. La primera, tuvo en América Latina antecedentes como el programa “misiones culturales mexicanas”, en los años veinte con José Vasconcelos a la cabeza (ONU, 1951. El Correo, febrero Nº1 y 2. p.16) y el programa de “Educación fundamental” de la UNESCO como mecanismo de bienestar, paz y democracia, implementado en América Latina con un proyecto piloto en Haití en 1947, y extendido luego a otros países latinoamericanos. (ONU, 1948, El Correo, febrero Nº1, p.4; UNESCO-ONU, 1954, Analítica de Educación NºVII). Mientras que la segunda, la enseñanza de la planificación, fomentada por instituciones panamericanas, se centró en los profesionales de diferentes disciplinas y las universidades y los gobiernos nacionales como sus directos responsables. En esa medida, el CINVA se convirtió en centro de la reflexión cuando conjugó la capacitación profesional y la acción social con las comunidades como solución alternativa al problema habitacional en Latinoamérica.

En conclusión, desde los años 60’, en América Latina, se han desarrollado de manera simultánea las políticas públicas de rehabilitación de tugurios y las miradas teóricas sobre el problema de urbanización marginal. En este último, se identifican dos caminos; uno desde la teoría y crítica, con el papel de Manuel Castell, Aníbal Quijano y otros teóricos como Milton Santos con temas de dependencia en los procesos de urbanización, marginalidad y pobreza urbana. Y otro, donde John Turner, con gran protagonismo, presentó el discurso de la gestión comunitaria; sin embargo, desde antes en América Latina, ya existía la propuesta de investigación, participación y acción formulada, por Fals Borda y acompañada por Ernesto Vautier y Josephina Albano, como un proceso de sistematización que enfatizó el papel de la iglesia, un tema determinante para el contexto latinoamericano. Esta propuesta llega hasta hoy con Arturo Escobar con planteamientos que revisan la noción de desarrollo, diseño plural, relacional y colaborativo del mundo real y su relación con el territorio desde la ancestralidad de las tradiciones comunitarias.