El objetivo de la Ley 2044 de 2020 es sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares. Para esto deben demostrar una ocupación o posesión del predio por más de diez (10) años y cumplir los requisitos establecidos en la Ley. También la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales. 

¿Cuáles son los principales cambios establecidos en la Ley 2044 de 2020?

La Ley 2044 de 2020 se debe interpretar en conjunto con los artículos 276 y 277 del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Cuando comenzó este gobierno nos fijamos una meta ambiciosa de titulación de la propiedad, considerando que es un objetivo transformacional debido a la contribución que tiene para el mejoramiento de la vida de las personas que viven en barrios de origen informal; es el primer paso para insertar a las familias en la formalización de la tenencia de la vivienda y para un posterior proceso de mejoramiento. La Ley es otro de esos esfuerzos encaminados a hacer énfasis en la formalización y simplificar los procesos de titulación a nivel nacional. 

Respecto a los cambios, el artículo 277 establece la cesión a título gratuito de inmuebles fiscales de propiedad de cualquier entidad pública ocupados ilegalmente por particulares. Adicionalmente, a través del artículo 276 se permite la transferencia gratuita de inmuebles fiscales entre entidades cuando no se requiera para el ejercicio de sus funciones. También se establece que cuando no sea posible la transferencia a título gratuito se procederá a la enajenación por el 10% del valor catastral de inmuebles fiscales de propiedad de cualquier entidad pública ocupados ilegalmente. Otra condición es la posibilidad de enajenar por el 40% del valor catastral inmuebles fiscales de propiedad de cualquier entidad pública ocupados ilegalmente por instituciones privadas, religiosas, organizaciones de acción comunal o actividades conexas a estas. 

La Ley establece la obligación de los municipios y distritos de hacer estudios para determinar inmuebles en zona de riesgo y adoptar las acciones de mitigación o reubicación que sean necesarias. Esto lo vienen haciendo los municipios con mayor o menor rigor según sus capacidades y urgencia, pero la Ley recalca sobre la obligación de hacer los estudios para identificar los inmuebles y adoptar los planes de reubicación o mitigación antes de 2024. 

La ley incorpora un procedimiento de oficio para la declaración de zonas de espacio público que resulta aplicable especialmente a áreas de origen informal ¿Cuál es el propósito de esta figura y qué resultados se busca obtener con ella? 

En muchos casos existen desarrollos en los cuales hay inmuebles que permanecen dentro del dominio privado, pero son zonas con uso público. Lo que hace la Ley es abrir la puerta para la declaratoria de espacio público como una herramienta eficaz para que los municipios y distritos formalicen y apropien ese espacio que en muchos casos está en manos de personas jurídicas dentro del dominio privado. Se establece la posibilidad de una negociación que no sea de carácter impositivo. Al hacer este cambio en la tenencia de los remanentes privados con uso público se le dan posibilidades a la administración local de invertir y mejorar estos espacios. El valor de este proceso es que al estar en tenencia del municipio existen posibilidades de mejoramiento. 

La Ley 2044 de 2020 establece como obligatorio el inicio de procesos de legalización y titulación por parte de gobiernos municipales y distritales ¿Existe o se tiene prevista alguna línea de apoyo por parte del Gobierno Nacional para impulsar procesos de regularización urbanística que permitan no solo ajustar a condiciones legales de los asentamientos de origen informal sino también adecuar sus condiciones urbanísticas?

Efectivamente el Ministerio de Vivienda tiene un Grupo de Titulación y Saneamiento Predial encargado de todos los procesos. Actualmente tenemos 246 convenios suscritos con entidades territoriales, de los cuales 56 han sido este año. Nuestra meta es llegar a 250 en el primer semestre del 2021. Estos procesos hacen énfasis en la titulación, sin embargo, el paso anterior, que está a cargo de las entidades territoriales, es la legalización de los barrios, que permite incorporar esos predios de origen informal dentro del ordenamiento territorial de los municipios. Este equipo de titulación y saneamiento predial ofrece apoyo técnico y jurídico en tres líneas:

1. Capacitación y planeación, allí mostramos a las entidades todos los instrumentos jurídicos que existen para los procesos de legalización y titulación y les ayudamos en la formulación de metas para titulación con cronogramas definidos. 

2. Acompañamiento técnico en la obtención de los insumos necesarios para el proceso de titulación, principalmente la obtención de productos catastrales que se hacen de manera genérica con el IGAC. Tenemos un convenio con el IGAC a través del cual financiamos la elaboración de productos catastrales en los municipios con los que tenemos convenio y, en algunos casos, establecemos convenios con catastros descentralizados. 

3. Mejorar continuamente los procedimientos de las entidades territoriales. Esto, porque los procesos de titulación están en cabeza de la entidad territorial, sin embargo, como Gobierno Nacional hacemos el acompañamiento. Lo importante es que nosotros acompañamos y fortalecemos los equipos de trabajo de las entidades territoriales. 

En este contexto, uno de los casos a resaltar es el de Soledad, Atlántico, donde entregamos este año 2.400 títulos. También hemos hecho un trabajo importante con Medellín, Barranquilla, Maicao, entre otros. 

¿A cuántos municipios tienen propuesto llegar en lo que resta del gobierno del Presidente Iván Duque? 

Nuestra meta al cierre del primer semestre de 2021 es tener convenios con 250 entidades territoriales. A día de hoy, contamos con 246. La principal meta de titulación, establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, es de 56.600 títulos y a la fecha hemos logrado titular 51.356 predios fiscales con destinación habitacional, es decir vamos en un 91% del cumplimiento de la meta del PND. Esto es en conjunto con la Superintendencia de Notariado y Registro.

¿Cómo va el proceso de actualización de reglamentación de los procesos de legalización y titulación urbanística? 

Si bien en el artículo 17 se ordena que el Gobierno Nacional debe reglamentar el procedimiento que aplicarán las entidades territoriales, esto ya está subsanado con el Decreto 1077 de 2015, el cual  establece la reglamentación para los procesos de legalización urbanística. La Ley 2044 reitera esta necesidad pero ya está subsanada. 

Estudios del tema en América Latina advierten que estos programas, desarrollados de manera aislada, tienen efectos perversos en el sentido de estimular la urbanización ilegal, ya que generan la expectativa de la regularización posterior de los asentamientos y el incremento del precio del suelo del mercado ilegal. ¿Qué opina?

La Ley 2044 establece en su Artículo 32 que solo se aplicará el saneamiento para aquellos asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares cuando puedan demostrar la posesión por un tiempo mayor a diez años a la entrada en vigencia de la Ley, y no aplicará para nuevos asentamientos humanos ilegales consolidados, ni asentamientos humanos ilegales precarios. Esto tiene que venir acompañado de estrategias de control urbano, en cabeza de las administraciones locales, que regulen los asentamientos informales. Al establecer el requisito de los 10 años impedimos que un asentamiento que se ocupe de manera ilegal, mañana se deba titular; esto con el fin de controlar una futura expansión. 

En la Ley 2044 y en el Plan Nacional de Desarrollo estamos hablando tanto de titularidad de viviendas como de la formalización de zonas de uso público. Así estamos interviniendo de manera integral diferentes frentes que nos ayuden a consolidar la inversión de los gobiernos local y nacional en esas zonas cuya titularidad todavía no es muy clara.   

La Ley incorpora el planteamiento de una política pública que podría resultar novedosa en el nivel nacional relativa a un Plan Nacional de Regularización y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales. ¿Cómo va el proceso de formulación de este plan y cuáles serán sus principales orientaciones? 

Debido al lineamiento que establece la Ley 2044 radicamos en diciembre de 2020 ante el Departamento Nacional de Planeación (DNP) la solicitud de la elaboración del Plan Nacional de Regularización y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales. La elaboración del documento Conpes se hace de manera concertada entre el Ministerio de Vivienda, el DNP, algunas entidades territoriales y expertos en el tema. Ya empezamos a adelantar reuniones técnicas entre los equipos del MinVivienda y el DNP donde se ha discutido el marco temático y los ejes estratégicos. Hay objetivos muy claros de la política: simplificar el proceso de titulación para que cada vez más familias definan la tenencia de su vivienda, reconociendo la importancia de esto en términos patrimoniales para los hogares y de mejoramiento social. Y: garantizar intervenciones integrales en cuanto a la titulación, saneamiento de la propiedad y los procesos posteriores de mejoramiento de vivienda y barrios. 

El Gobierno Nacional lanzó el programa ‘Casa Digna, Vida Digna’ que recoge experiencias de procesos de mejoramiento de vivienda y barrio y las cobija bajo una misma política que tiene titulación, conexión intradomiciliaria y mejoramiento de vivienda y barrios. Nada de esto sería posible sin los procesos de legalización, saneamiento y titulación. 

¿En términos presupuestales cuál es la dimensión que tiene hoy el proyecto de ‘Casa Digna, Vida Digna’?

La ejecución del programa Casa Digna, Vida Digna se financia a través de recursos del 50% del Gobierno Nacional y el 50% de las entidades territoriales, en donde se desarrollarán las obras de mejoramiento. En el 2019, el Ministerio de Vivienda, a través de Fonvivienda invirtió un total de COP$ 65.000 millones para ejecutar en el marco del programa CDVD mejoramientos por un valor total de COP$130 millones en los municipios de Soledad, Neiva, Valledupar, Santa Marta, Arauca, Tunja, Buenaventura, Riohacha, Cartagena, Ibagué, Pasto, Rionegro, Cali y Armenia. Con estos mejoramientos se beneficiaron 11.872 hogares, aproximadamente 40.365 personas.

En el marco de la convocatoria del 2020, el Ministerio tiene proyectado cofinanciar con una inversión de COP$ 26.600 millones (el 50% del total de la inversión de COP$ 55.400 millones) la implementación de 4.606 mejoramientos en los municipios de Sincelejo, Soledad, Pasto, Cajicá, Mocoa, Barranquilla, Villavicencio, Chía, Popayán, Tuluá, Itaguí, Rionegro, La Estrella, Fusagasugá, Bello y Bucaramanga con el fin de brindarles una casa digna a aproximadamente 15.660 beneficiarios.

Además, para seguir promoviendo el programa ‘Casa Digna, Vida Digna’ estamos tramitando un crédito con el Banco Mundial por 100 millones de dólares, que se va a enfocar principalmente en el mejoramiento de viviendas y barrios. El déficit de vivienda está muy concentrado en lo cualitativo; la política para la generación de vivienda nueva ha sido eficiente en la reducción del déficit habitacional, pero todavía queda un desafío en el déficit cualitativo. Por esta razón, buscamos cada vez más fomentar la integralidad de nuestra política de vivienda.

¿Cuál es el criterio para seleccionar los entes territoriales para la celebración de estos convenios? 

Lo primero es que los barrios deben estar legalizados, lo segundo, que en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio estén definidas las zonas y tercero, que el predio no esté en zona de riesgo. Después de los procesos de verificación para el cumplimiento de estas condiciones adelantamos el proceso de intervención. ‘Mi Casa Ya’ es un programa que inició en 2015-2016 y esta experiencia de implementación nos ha permitido ir ajustando permanentemente los procesos. Hoy tenemos muy buenos resultados tanto de asignación como de progresividad. El programa ‘Mi Casa Ya’ asigna el 77% de los subsidios a la población con ingresos de cero a dos salarios mínimos. Hemos ido progresando tanto en el impacto como en el ritmo de asignación. ‘Casa Digna, Vida Digna’ inició hace dos años y lo hemos venido mejorando. Su principal desafío es mejorar su implementación: el relacionamiento con la entidad territorial, la verificación de las viviendas y la optimización de los procesos de construcción para la implementación del programa.  

¿Cuál ha sido la reacción de los gobiernos locales respecto a la aprobación de la Ley y la implementación de programas de mejoramiento?

Medellín y Bogotá no están en este proceso, porque tienen tan establecido su marco de intervención que se les dificulta acomodarse a las condiciones establecidas de manera homogénea para todos los municipios por parte del Gobierno Nacional. Lo más importante es la transferencia de conocimiento a las entidades territoriales con menor capacidad para que adquieran mayor autonomía en la implementación de los procesos. La respuesta y receptividad son satisfactorias, sin embargo, tiene un proceso de adaptación difícil relacionado con la verificación de los barrios, los polígonos y las viviendas. Hay un tema presupuestal que es la cofinanciación en el que los municipios tienen que poner parte del recurso, una estrategia que el Ministerio encontró para hacerlos parte del proceso como corresponsables. Es un proceso que toma tiempo y con el cual se pretende que los municipios mejoren sus capacidades y que nosotros aprendamos cómo implementar este tipo de programas de manera eficiente.