Fabio Zambrano Pantoja
Profesor Titular IEU Universidad Nacional de Colombia

Con el ejemplo de las áreas metropolitanas conformadas hace unas décadas, como el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, por el camino de la metropolización encontramos hoy varias propuestas, siendo la última la de la ciudad capital con la propuesta de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca.

Sin embargo, desde la historia urbana encontramos que esto no es tan novedoso, que así funcionaban las ciudades al comenzar la vida urbana en el actual territorio de Colombia. A continuación presentamos un corto recorrido de estas experiencias históricas, así como la causa posible de su desmonte.

Los cabildos, legado de los afanes del rey 

España, al igual que Roma, fue un imperio urbano, la conquista española fue un proceso de fundación de ciudades y desde los centros urbanos se administraban los territorios. Fue el mecanismo que encontró la corona para que el conquistador, un militar que trasegaba por todo el continente en sus cabalgatas depredatorias, se convirtiera en un habitante urbano, obligado a habitar una casa, pagar sus tributos y abandonar las armas, además de cumplir con la obligación de convertirse en vecino con casa poblada, vale decir casado con esposa española. Para poder explotar los recursos conquistados, este personaje debía ser un vecino y ser un residente urbano.

Además, en un ejercicio de cesión de las jurisdicciones, el rey otorgó a las ciudades la autonomía de su administración. Esta generosa acción descentralizadora, fue el resultado de otra urgencia en el juego de poderes que surgió con el descubrimiento de América. En efecto, la corona española se vio ante la necesidad de recurrir a los financistas europeos para cubrir los gastos que de manera atropellada aparecieron desde 1500. Los banqueros, ante las afugias de la corona española pronto exigieron porciones del continente para recuperar los préstamos. Este fue el caso de los Welser, quienes enviaron sus tropas, comandadas por Alfinger y Federman, a la recién descubierta Venezuela. 

Para cerrar la amenaza de ceder porciones del territorio recién descubierto a los ambiciosos banqueros, la corona trasladó al nuevo continente una institución medieval, el cabildo. De esta manera, delegó en él la administración del territorio que le correspondía a la ciudad. Esta institución fue el primer tribunal que existió en América, y se constituyó en el origen del sistema descentralizado que se estableció desde el inicio mismo del establecimiento de la dominación española. Así, al convertir al conquistador en un urbanita y al limitar al banquero a recibir sus pagos en Europa, la corona pudo, en la medida de lo que le era posible, establecer un sistema de dominación. Este fue el camino que siguió la corona española para crear el Estado en América y no perder el control de lo que por suerte le correspondía.

La ciudad, metáfora del cielo

La ciudad, al igual que el territorio, se organizó siguiendo el paradigma tradicional de que el poder nace en el cielo. La plaza mayor, central en la cuadrícula, representaba la imagen del cielo que tenía por centro la tierra. Así, el ordenamiento territorial que instaura España expresa la verticalidad determinante de las estructuras de poder que en su orden procedía de Dios, el papa, el rey y el resto de la sociedad.

Igualmente, las estructuras urbanas se organizaban como una metáfora del poder, pues en el ápice de la jerarquía se encontraba la ciudad, de quien dependían varias villas, seguidas por las parroquias y soportando todo el edificio los pueblos de indios. La ciudad se diseñó para representar el poder y para administrar el territorio. No había habitantes rurales, pues España diseñó un sistema donde en Hispanoamérica todos debían habitar un núcleo urbano. Vivir a son de campana significaba vivir en policía, que era vivir en sociedad. No escuchar la campana no solamente significaba que se vivía por fuera de la parroquia, sino que estaba por fuera del control moral y social. Así, la ciudad se constituía en el eje del control que la corona española estableció.

Este orden urbano también, y de manera particular, preferentemente se trataba de un control territorial. Ciudad y territorio constituían un solo cuerpo y desde la ciudad se administraba el espacio que le correspondía. Una ciudad estaba rodeada por villas y parroquias, así como por los pueblos de indios, que tenía bajo su jurisdicción. Desde la ciudad se impartía justicia, se administraba y recaudaban los tributos. El poder, en síntesis, estaba en la ciudad, y era su élite, colegiada en el cabildo, quien gobernaba en villas y parroquias.

Cuando se funda Santafé de Bogotá, se repartieron las comunidades indígenas que habitaban el territorio del cacique Bogotá, para ello se estableció una institución, la encomienda, mediante la cual se asignaba mano de obra a un español, el encomendero, para que velara por la salvación de las almas y del cobro de los tributos que debían pagar. Pero la crisis demográfica que afectó a la Sabana de Bogotá desde el momento mismo de la conquista, llevó a la corona a crear, al finalizar el siglo XVI, los pueblos de indios. 

Al comenzar el siglo XVII la capital estaba rodeada de una corona de pueblos de indios. En la Sabana se encontraban los pueblos de Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa, Soacha y Usme. Al oriente el círculo continuaba con los pueblos de Fómeque, Ubaque, Chipaque, Choachí y Teusacá. Desde la ciudad de Santafé se administraba el territorio bajo su jurisdicción, incluyendo estos pueblos de indios, las parroquias y las villas que se encontraban en él, y los alcaldes de la ciudad eran las autoridades judiciales en todo este territorio.

Con pocas variaciones, el territorio que controlaba el cacique Bogotá, se convirtió en el espacio que desde su fundación controla Santafé de Bogotá. Esta continuidad es resultante de que los españoles mantuvieron los circuitos tributarios indígenas, tributación que desde 1539 controlan los encomenderos. Las fronteras que existen entre Cundinamarca y Boyacá mantienen una persistencia de las territorialidades prehispánicas. 

El fraccionamiento territorial republicano

El establecimiento del sistema republicano implicó la aplicación de una nueva concepción del poder. La igualdad de los ciudadanos fue el nuevo paradigma que se instituyó y pronto el ordenamiento territorial cambió con la introducción de la organización municipal. El territorio nacional se fue dividiendo en unidades intermedias, como fueron los departamentos, los cantones y las provincias. 

La necesidad de legitimar el sistema mediante el voto convirtió  a las diferentes divisiones en recipientes electorales, cuyos límites fueron cambiando según se fueron definiendo las adscripciones electorales; en otras palabras, el ordenamiento territorial fue resultado de la definición de los mapas de las clientelas electorales. Esta es la razón por la cual la cartografía de las divisiones territoriales que presenta Colombia durante el siglo XIX cambia de manera radical de manera constante.

Todo esto rompió de manera concluyente el ordenamiento territorial que existió durante los tres siglos de dominación española. Se suprimió el ordenamiento jerárquico de ciudades, villas, parroquias y pueblos de indios y se introdujo el igualitario municipio. Esto implicó que desde la Constitución de 1821 cada municipio administraba su territorio en total independencia entre sí. De tal manera que, en el caso de Bogotá, desapareció la corona de pueblos de indios que tuvo bajo su control desde 1695. Ahora, estos pueblos se volvieron municipios, todos ellos iguales entre sí. Por supuesto en teoría. 

De la dominación total que ejercía Santafé en el territorio bajo su control, se pasó a relaciones de competencia por el control de los electores. Esto es muy fuerte desde la constitución federal de 1863 cuando los municipios vecinos de la capital se imponen en las elecciones del presidente del estado de Cundinamarca, en contra de los intereses bogotanos, y la provincia manda sobre la capital. Si bien la constitución de 1886, fuertemente centralista, va a acabar con el sistema federal de la elección de los mandatarios locales, nos deja el sistema de departamento y municipio como el ordenamiento territorial que está vigente hasta el presente.

Este sistema tuvo un cambio con la reforma de 1954 cuando se creó el Distrito Especial de Bogotá y se anexaron los municipios vecinos de Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme. Es interesante que solamente se anexaron los municipios que se encontraban en la Sabana, los de las tierras planas, dejando por fuera la mitad de la corona, los poblados de las tierras quebradas del oriente, como se había definido desde finales del siglo XVI, ordenamiento que duró hasta la independencia. 

Algunos estudiosos señalan que esta decisión se debió a los intereses de poderosos urbanizadores que iban tras la urbanización de sus haciendas. Las tierras quebradas orientales, poco atractivas para ser urbanizadas, mostraron luego que tenían otra riqueza: agua y ser el soporte de la estructura ecológica principal.

La ficción de reducir la región al departamento

Hoy nos encontramos con la noticia de la propuesta de crear una figura territorial que busca la asociación entre la ciudad de Bogotá y los municipios  de Cundinamarca. De manera sorprendente, encontramos que más allá de las condiciones particulares de esta asociación, volvemos al territorio del cacique Bogotá, a la jurisdicción de la ciudad de Santafé de Bogotá. Ahora, con los instrumentos de planeación territorial propios de la modernidad, esperemos que esta propuesta no sea un ordenamiento territorial pensada en beneficio de la capital, como existió en la colonia, sino que sea una acción pensada para profundizar la democracia, superar las profundas desigualdades existentes entre la capital y los municipios vecinos, y salvaguardar la ruralidad del voraz apetito de la urbanización rampante.

La propuesta es interesante, mas no novedosa. Parte de una ficción como es la de reducir la región al departamento. Si por región entendemos un territorio pensado por sus dirigentes y sentidos por sus habitantes, no podemos aceptar que volvamos a las concepciones del siglo XIX, donde se definen los recipientes territoriales como contenedores de mapas de clientelas, que fue el origen de esta división político administrativa. Los autores de esta iniciativa habrían podido ser un poco más novedosos.