Escrito por: 
Daniela Campos Libório
Abogado, profesor PUC-SP,
Presidente del Comité Especial de Derecho Urbanístico de Colegio de Abogados de Brasil-OAB

Estableció sanciones a las autoridades que incumplan la orden urbanística y asoció la ejecución del Plan Director con la ejecución del presupuesto municipal, elemento clave para su efectividad. Proporcionó un capítulo sobre la gestión democrática de la ciudad, con un enfoque de amplio espectro sobre el papel de la población en la elaboración e inspección de la política urbana. El Art.43, IV, al establecer un proyecto, plan e iniciativa de programa, lleva la democracia directa al Poder Ejecutivo, estableciendo una conexión directa entre la voluntad popular y el contenido del Plan Maestro y sus complementos. La participación popular se convirtió en la base de la vigencia del Plan Director y en un elemento clave para ejercer el control de la política urbana.

Desde 2001, existe un grupo de trabajo en el país para impulsar el desarrollo de planes maestros en los municipios brasileños. En 2005 menos del 15% de las ciudades brasileñas tenían un Plan Maestro. En 2015, la mitad de las 5.572 ciudades tenían un Plan Director, según la Encuesta Básica de Información Municipal del IBGE (Munic), el 12,4% dijo que lo estaban elaborando y todos los municipios con más de 100.000 habitantes dijeron que tenían un Plan Director en los datos apuntados por la misma encuesta. Por lo tanto, más del 60% de los municipios brasileños tienen o están preparando un Plan Maestro. Se puede ver, por tanto, que la comisión planificadora de la cultura política brasileña se rompió, no constituyendo el desafío central.

Tras el Estatuto de las Ciudades, siguió la promulgación de varias leyes que regularon los servicios públicos estructurando una buena gestión urbana, como saneamiento, residuos sólidos, movilidad y vivienda de interés social. En todos estos casos, no solo hubo el establecimiento de lineamientos e instrumentos para el buen ordenamiento, sino también la elaboración de un plan municipal para cada segmento, vinculado al Plan Maestro. 

La consecuencia de este proceso de implementación de una cultura urbanística fue que los municipios tuvieron un aumento significativo de responsabilidades, dando lugar a faltas urbanísticas o administrativas  atendidas con cuidado y rigor por los órganos de control, los Tribunales de Cuentas y el Ministerio Público.

Esencialmente, dos temas tuvieron un patrón similar de decisión ante el Poder Judicial. En el primer caso, se interpretó como ilegal la ausencia o baja participación popular en la elaboración de los planes maestros, entendiendo la participación popular como un criterio para la vigencia del Plan Maestro. Dicha participación se verifica en sentido cuantitativo y cualitativo. El primer criterio es, sin duda, más contemplado en sentencias en las que existe una proporcionalidad entre el número de habitantes y el número de actividades que han involucrado a la población (audiencias públicas, consultas, debates, conferencias). La distribución espacial en el territorio urbano también se verifica, pues en la estructuración de la participación popular, es necesario facilitar el acceso al lugar puesto a disposición por el Gobierno para el evento en cuestión.

Bajo el segundo tema, la iniciativa de proponer el plan director fue entendida como incompetente por parte de la Cámara de Vereadores. Lo que se busca es el ejercicio de la función típica del Poder Ejecutivo, que tiene, en esencia, la estructura administrativa y la competencia constitucional para elaborar políticas públicas. Las secretarías municipales, su base de datos, sus servidores especializados y la conexión con otros sectores de la administración pública permiten elaborar adecuadamente un plan que interferirá con toda la administración municipal. La Cámara Municipal, en el ejercicio de su función típica, completa el proceso legislativo así como ejerce el control de las actividades administrativas, papel fundamental en el proceso, fiscalizando y controlando la actividad del Poder Ejecutivo. Por lo tanto, uno no debe confundirse con el otro y no es otro el entendimiento de los Tribunales al respecto.

El escenario actual apunta a un retroceso en el proceso legislativo en materia urbanística. Se señala una fragmentación del sistema, lo que dificulta la comprensión de las áreas urbanas como un conjunto complejo de derechos y deberes interconectados. En este sentido, la legislación urbanística modificada y alterada sin leer los fragmentos completos dificulta su aplicación. De igual forma, la estructuración de planes sectoriales elaborados por el Poder Ejecutivo desconectados del Plan Maestro trastoca la política urbana elaborada para el Municipio. Un ejemplo es el enfoque en proyectos de infraestructura en el ámbito nacional y estatal sin hacer mención al análisis o comunicación con los Planes Maestros de los municipios que recibirán dichos proyectos.

En el Poder Judicial, el desafío parece residir en comprender la función social de la propiedad relacionada con los derechos de propiedad. Tal asociación implicaría fortalecer la exigencia a los propietarios del cumplimiento de la función social de sus propiedades. La titularidad  de la propiedad sigue siendo un elemento clave y primordial en la lectura del Poder Judicial. La verificación del incumplimiento de los requisitos que traen los planes maestros se enmarca en la aplicación de las sanciones previstas por la propia Constitución Federal.

En el Poder Legislativo federal hay proyectos de ley vinculados a la Ley 10.257 / 01 que demuestran su importancia política y, no por eso, traen cambios. Ha habido una tendencia a la fragmentación de la política urbana, con una legislación sectorial que intenta no someterse al Plan Director. Por otro lado, también se ha presentado una propuesta de alteración y aprobaciones legislativas para detallar proyectos urbanos con estándar único para todo el país, sin respetar las diferentes formas de vida e identidades de las tan distintas regiones brasileñas.

Consideraciones finales: ha habido una evolución significativa en el tratamiento de la política urbana en los últimos veinte años. De las políticas de vivienda desconectadas de la ciudad, ha surgido un entorno en el que ya no se discute si un municipio necesita o no tener un Plan Director. Asimismo, se incorpora a la noción de elaboración de un Plan Maestro que debe construirse con participación popular. Esto no es poco considerando que la historia reciente del país es de desmovilización cívica, ausencia de cultura política entre la población.

La política urbana se ha mostrado como la puerta de entrada a un rápido e intenso movimiento político social en Brasil, que puede ser confirmado por manifestaciones públicas, movimientos sociales e instituciones y asociaciones específicas relacionadas con la problemática urbana. En este sentido, es de fundamental importancia reforzar que la vida urbana implica tomar medidas específicas para este rasgo tan singular de la forma de vida contemporánea y que el Estado brasileño preste atención a las diversidades de nuestra gente y territorio para que los aspectos más diferentes se puedan contemplar en la cultura nacional. El Estatuto de la Ciudad fue y es un mecanismo fundamental para alinear las políticas públicas y estatales hacia su principal objetivo: la calidad de vida de sus ciudadanos y la búsqueda del Estado Social previsto en la Constitución Federal brasileña.