Escrito por:
Claudia Patricia Gómez Rojas
Yofre Luis Cortés Vargas¹ 

Las figuras de asociatividad territorial que contempló la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT – Ley 1454 de 2011-, así como la creación de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca mediante el Acto Legislativo 02 de julio de 2020, se constituyen en un estímulo para el proceso de descentralización. Estas ventanas de oportunidad permiten crear nuevas formas de gestión pública en la prestación de los servicios públicos desde los territorios, reconfigurando algunos de los límites administrativos sin alterar los límites geográficos y la autonomía de las entidades territoriales.

El presente texto tiene como objetivo plantear algunas reflexiones acerca de los aspectos que podrían ser tenidos en cuenta al momento de construir el proyecto de Ley Orgánica a través del cual se definirá el funcionamiento de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca en relación con la gestión pública del servicio de seguridad ciudadana a cargo, no de la Policía Nacional de Colombia, sino de las entidades territoriales.

La premisa de la que se parte es que la existencia de esta figura –Región Metropolitana– es una oportunidad para crear e implementar una nueva batería de instrumentos para gestionar el servicio público de seguridad ciudadana. De forma tal que como servicio público atienda las necesidades generales de los ciudadanos en materia de protección y atención ante hechos de violencia interpersonal, delincuencia –circunstancial o instrumental– y problemas de convivencia a partir de una acción coordinada entre diferentes entidades territoriales que comparten la misma competencia.

Servicio de seguridad ciudadana: responsabilidad de las entidades territoriales 

Aunque el proceso de conurbación del Distrito Capital es bastante antiguo, lo que lo convierte en un elemento estructural al momento de desarrollar procesos de políticas públicas y gestión pública, la prestación de la seguridad ciudadana como servicio público, complejo y atípico en su composición, continúa materializandose en atención a los límites administrativos lejos de la forma como los ciudadanos esperan que sean atendidas sus necesidades en las materias antes mencionadas. Situación a la que se suman las complejidades y limitaciones que genera la superposición de estructuras organizacionales de diferentes entidades del ámbito nacional que pertenecen a las ramas del poder ejecutivo y de justicia. Un ejemplo de dicha superposición es el mapa judicial respecto a los modelos de desconcentración de la Policía Nacional de Colombia y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (regionales), así como la organización territorial de las Comisarías de Familia.

Múltiples situaciones dan cuenta de cómo los límites administrativos y de superposición antes mencionados se han convertido en obstáculo para la prestación del servicio público de seguridad ciudadana. Surge así un ejemplo: ¿qué ocurre cuando en un municipio conurbado con el Distrito Capital, que no tiene atención 24 horas por parte de la Inspección de Policía, la Comisaría de Familia, el Centro de Traslado por Protección o instalaciones adecuadas para tener población sindicada, un ciudadano requiere hacer uso de alguno de esos servicios en horas de la madrugada debido a que fue víctima de un hecho de violencia intrafamiliar, o fue agredido en una evento de riña en el que el personal policial requiere, a su vez, aplicar la medida de traslado por protección; cuando en contraposición el Distrito Capital cuenta con estos servicios 24 horas en diferentes puntos? En tal caso, sugerir que el ciudadano no puede ser atendido en Bogotá, que las autoridades no tienen jurisdicción o que se requiere una actuación administrativa especial entre las unidades desconcentradas de la Policía Nacional de Colombia debido a las fronteras administrativas, se convierte en una negación del servicio público de seguridad ciudadana.

Así las cosas, una figura como la de Región Metropolitana se convierte en una oportunidad para repensar la forma como se puede prestar este servicio público garantizando un trabajo en red por parte de las autoridades de las entidades territoriales, que permita configurar coberturas tipo coral, basada en la interoperabilidad de sistemas de información y recursos. De tal forma que la entidad administrativa responda a las necesidades del ciudadano en materia de convivencia, seguridad ciudadana y acceso a la justicia. Además de lograrse un desarrollo de las capacidades institucionales necesarias para garantizar la prestación del servicio público de seguridad ciudadana de manera permanente en las modalidades presencial o virtual, por parte de las entidades territoriales que conforman la entidad administrativa en conjunto y no de manera fragmentada, para que se logre una mejor asignación de valores  en el proceso de política pública.

Esquivar posibles errores

Así las cosas, pese a que a juicio de algunos funcionarios de entidades nacionales y expertos en la materia pareciera que el confuso modelo de gestión de los asuntos de orden público, seguridad ciudadana y convivencia (que se ha configurado en los últimos 30 años) ofrece los instrumentos suficientes a las autoridades político-administrativas que harán parte de la Región Metropolitana de Bogotá y Cundinamarca, valdría la pena hacer un alto en el camino y darse la oportunidad de diseñar o acondicionar una batería de instrumentos que permitiera gestionar este servicio público, no desde la lógica de una entidad territorial sino de una de carácter administrativo, que las agrupe y que bajo el principio de asociatividad territorial estaría en permanente crecimiento y reconfiguración.

No ver la oportunidad que significa, en el marco del proceso de descentralización, la configuración de diferentes figuras de asociatividad territorial podría conducir a múltiples errores en lo que a gestión territorial de la seguridad ciudadana se refiere y entre los que se destacan los siguientes:

- Generar una paridad de los instrumentos vigentes que tienen las entidades territoriales en materia de coordinación y planeación interinstitucional con los instrumentos que podrían llegar a tener en la Región Metropolitana Bogotá y Cundinamarca. Esto daría cuenta de un error de concepción al pretender equiparar en esta materia una entidad administrativa con una entidad territorial, lo que podría generar, a su vez, confusión entre las nociones de órdenes de gobierno y jerarquía para el manejo del orden público.

- De igual forma, buscar una paridad en las fuentes de recursos o simplemente hacer una adaptación de las contribuciones especiales a partir de las cuales hoy se nutren los Fondos – Cuenta Territoriales de seguridad y convivencia (FONSET) limitaría demasiado la fuente de recursos inicialmente y afectaría su sostenibilidad.

- Continuar con la paridad antes mencionada o crear instrumentos similares a los existentes continuaría perpetuando las inconsistencias, incoherencias e imprecisiones conceptuales que caracterizan la configuración de algunos de los actuales instrumentos y del que se ha denominado el modelo de gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana². Situación que a futuro podría ocasionar una limitada y tímida gestión territorial del servicio público de seguridad ciudadana, en la que, por el afán de cumplir con lo prescripto –tener actas de reuniones que no se realizan o en las que no se abordan asuntos importantes o formular planes que no se ejecutan– no se logran desarrollar capacidades ni en las instituciones, ni en la ciudadanía que contribuyan a tramitar de manera acertada y, si se quiere, anticipada o preventiva los problemas de convivencia, violencia y delincuencia que afectan a los habitantes y visitantes de estos territorios.

- Lo anterior unido a las interpretaciones maniqueas y coyunturales que brindan las autoridades, los deficientes desarrollos en materia de prevención del delito, promoción de la convivencia y justicia alternativa en el ámbito territorial, así como la multiplicidad, dispersión y superposición de lineamientos de política pública que emite el gobierno nacional en materia de orden público, seguridad ciudadana, convivencia y justicia, contribuyendo al efecto de “cumplimiento”.

De esta forma, se afecta la prestación del servicio de seguridad ciudadana, lo que se agrava cuando las autoridades territoriales generan tensiones en el relacionamiento con la Policía Nacional de Colombia cuando, de distintas formas, pretenden administrar o coadministrar el servicio público de policía a cargo del orden nacional, según se establece en la Ley 62 de 1993.

- Confundir esta entidad administrativa –Región Metropolitana Bogotá y Cundinamarca, que tiene origen constitucional con una entidad territorial o con un nuevo nivel de gobierno, podría ocasionar la errónea percepción de que tendría un rol en el mantenimiento del orden público. Situación imposible bajo el actual ordenamiento jurídico, toda vez que el director de la entidad no tiene la condición de agente del presidente en esa materia, ni tampoco es un eslabón en la jerarquía para el manejo mismo, la cual suele activarse durante los procesos de restablecimiento ante perturbaciones del orden público, de diferente índole. Por ejemplo, ante una eventual paridad de instrumentos de coordinación interinstitucional como el Comité de Orden Público no podría considerar que sea el director de esta entidad administrativa quien lo presida.

Para tener en cuenta 

Alejarse de estos posibles errores brinda la oportunidad de preguntarse ¿cómo podría esta figura contribuir a la gestión territorial del servicio público de seguridad ciudadana?

Es en la gestión del servicio de seguridad ciudadana donde surge la ventana de oportunidad para dotar a esta entidad administrativa de una serie de herramientas que le permitan contribuir a la gestión de este servicio público. Estas herramientas se deben caracterizar como las fichas del Lego por los principios de multifuncionalidad y versatilidad y no por ser prescriptivas y rígidas, al punto que en la operación se constituyan en una carga burocrática adicional para las autoridades de las entidades territoriales que conformarán la Región Metropolitana y para sus funcionarios.

Unido a lo anterior, surge la oportunidad para crear una serie de incentivos que le permita a las entidades territoriales que se vayan sumando con el paso de los años a la conformación de esta entidad administrativa, encontrar un verdadero valor agregado para la gestión que realizan de manera autónoma del servicio público de seguridad ciudadana.

En este orden de ideas, durante el proceso de construcción de la ley orgánica en lo que se refiere a gestión pública de la seguridad ciudadana resulta importante tener presente que actualmente existen:

• Múltiples tipos de autoridades político-administrativas.

• Diferentes capacidades institucionales para la prestación del servicio público de seguridad ciudadana.

• Superposición organizativa de las entidades del orden nacional de la rama ejecutiva y de justicia.

• Diferentes manifestaciones de los problemas de convivencia, violencia y delincuencia pese a las posibles interrelaciones entre los mercados y las estructuras criminales que delinquen en todas las entidades territoriales que la conformarán.

• Alcances diferentes en la prestación del servicio público de seguridad ciudadana.

• Un funcionamiento desigual y, en oportunidades, cosmético de los instrumentos básicos para la gestión territorial de los asuntos de orden público, seguridad ciudadana y convivencia por parte de las entidades territoriales.

Entonces, aunque mediante la Ley Orgánica no se podrán modificar o transformar la totalidad de las situaciones antes descritas, resulta pertinente contemplar los siguientes aspectos:

• Las herramientas que se diseñen deben concentrarse en la gestión del servicio público de seguridad ciudadana y no en el mantenimiento del orden público, puesto que este último está organizado mediante disposiciones constitucionales que confieren un rol a las autoridades político-administrativas de entidades territoriales y no contemplan la participación de figuras administrativas.

• La naturaleza de esta figura permite concentrar esfuerzos en el desarrollo de capacidades institucionales con alcance de región metropolitana. Esto quiere decir que más allá de un Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) de carácter convencional , esta figura podría dedicar esfuerzos a la formulación de un plan maestro de equipamientos para la prestación del servicio de seguridad ciudadana y justicia alternativa, mediante el cual se logre una mejor distribución de las ofertas de servicios, mayor interoperabilidad entre las mismas, modalidades complementarias de funcionamiento y mayor flujo de información. Ahora bien, aunque la implementación del PISCC (como instrumento de planeación estratégica) demandaría de los aportes de las entidades territoriales que la conforman y quizá de los aportes de la nación, la ventaja es que tendría como propósito generar una cobertura en la prestación del servicio de seguridad ciudadana basada en los principios de sostenibilidad, sustentabilidad, equidad, demanda y complementariedad por parte de todas las entidades que la conforman.

• Aunado a lo anterior, la existencia de una figura de esta naturaleza (Región Metropolitana Bogotá y Cundinamarca), que tiene recursos propios permitiría explorar nuevas fuentes de financiación para la financiación del servicio de seguridad ciudadana y la cofinanciación que las entidades territoriales realizan de los servicios de policía y de justicia.

• No hay que desconocer que en gestión pública los procesos de coordinación interinstitucional no son proporcionalmente sólidos y dinámicos a la prescripción de un sin número de espacios de coordinación interinstitucional. Por el contrario, suelen ser más efectivos cuando se dinamizan a partir de lo que ocurre en la realidad. En este sentido, la posibilidad de contemplar la adopción de hechos de carácter metropolitano relacionados con el servicio público de seguridad ciudadana se constituye en un buen comienzo para propiciar procesos técnico-políticos de coordinación interinstitucional.

Aunque durante años, técnicos, políticos, representantes del empresariado, académicos, entre otros, patinaron ante el Congreso de la República la creación de una Región Bogotá Cundinamarca, no ha finalizado la tarea, quizá tan solo ha iniciado. El acto legislativo fue el primer paso, quizás era el primero que debía darse, pero no es el único, la construcción de la Ley Orgánica es el siguiente. Y este paso se debe dar con sumo cuidado en lo que se refiere a la gestión pública del servicio de seguridad ciudadana.

^{1 Investigadores de Public Safety Research Center en temas de servicio de policía, seguridad ciudadana y justicia.}

^{2 García, L. E., Gómez, C. P. & Cortés, Y. L. (2016). Gestión pública territorial de la seguridad ciudadana en Colombia. Análisis de las inconsistencias normativas y las afectaciones en las relaciones interinstitucionales. Revista Criminalidad, 58 (1): 111-130.  Medio de divulgación: físico y virtual.}